養老困惑，中國養老何以突圍？

10月21日，我國第三個“老年節”，也是傳統“重陽節”。由中國社會保障學會、中國紅十字總會事業發展中心聯合主辦的“中國養老服務業發展高層論壇”在京舉行。當前養老服務面臨的嚴峻形勢和解決路徑，成為中國社會保障界專家學者關注核心。

發展滯后且供需脫節

中國已成全球人口老齡化速度最快和規模最大國家。數據顯示，2010年我國60周歲以上老年人約1.78億人，占全國人口13.26%。2014年末，60周歲及以上人口逾2.12億人，占總人口比升至15.5%，65周歲及以上人口超1.37億人，占10.1%。預計2035年前后，我國60周歲及以上人口將增至4億人，平均每年新增1000萬人，中國65歲以上人口占比將超日本，成全球人口老齡化程度最高國家。

人口老齡化加劇預示著巨大的養老服務潛在需求，然現實養老服務業的發展并不理想。最近5年養老服務業發展迅猛，床位從200多萬張增至近600萬張。然而養老服務總量供給不足與質量偏低問題依然明顯。

同時，服務供需錯位與脫節現象嚴重。雖然我國老年人口近九成選擇居家養老，其他高齡和失能半失能老人群體卻依舊很難享受到專業生活照料和醫療護理。

調查顯示，當前我國高齡、空巢、失能和失獨等特殊群體老人達1.56億人，失能半失能老人逾3700萬。城市失能老年人中有照料需求的占77.1%；農村失能老人中有照料需求的占61.8%。2014年我國各類養老機構收養失能半失能老年人總計69.46萬人，不到全國失能半失能老人總數的2%。

《老年人權益保障法》等相關法律中，政府對老年人養老服務“兜底”對象主要針對城市“三無”老人和農村“五保”老人，但因缺乏細分導致供需脫節。

調查發現，無論“三無”還是“五保”老人，具體情況千差萬別，有低齡老人也有高齡老人，有的能生活自理或半自理，也有不少既失能又失智完全不能自理，他們對養老服務需求和能接受的相關費用存在很大差異。但目前各地通常根據這兩類老人的人數，簡單以年滿60歲為條件，按人頭撥付養老服務費用。這直接導致本應承接政府“兜底”職能的公辦養老機構不愿接收失能半失能老人。

中國社會保障學會常務理事、中央黨校教授青連斌教授指出，目前失能半失能老人中，公辦養老機構入住比例普遍偏低，民辦養老機構入住比例反而高于公辦機構，說明這一政策在落實中存在“偏差”。

此外，專業護理人員嚴重缺乏。

以貴州省為例，全省逾千所養老機構中有護理資格證書的護理員僅1000人左右，平均每間養老機構僅1人。類似情形在其他省區同樣存在。調查發現，多數民辦養老機構護理員收入在1000~2000元/月。養老機構護理人員整體收入偏低、年齡偏大、文化程度低，勞動強度大且缺乏專業訓練，已成共性問題。

全國人大常委、中國社會保障學會會長鄭功成教授接受《工人日報》報記者專訪時表示，“十二五”期間是我國養老服務業發展最快的時期，但總量供給不足、結構失衡、資源浪費、服務質量不高、護理人員極度短缺局面并未改變，農村老齡化形勢嚴峻還未真正引起重視，相關政策中的缺陷正影響著養老服務業健康發展。在快速老齡化不可逆轉的背景下，確立科學的綜合應對措施并采取切實有效的行動已刻不容緩。

職能錯位與結構失衡

養老服務業發展滯后與供需脫節背后是養老結構失衡與機構職能錯位疊加帶來的綜合矛盾。

官辦與民辦養老機構職能錯位問題嚴重。

國務院2013年發布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》明確規定，各地公辦養老機構要充分發揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費供養、護理服務。但這一意見因缺乏明晰執行標準和監督懲罰機制，造成公辦養老機構事實“缺位”，民辦養老機構負擔過重。

青連斌教授指出，目前一些地方政府把本應由公辦養老機構集中供養的“三無”老人、“五保”老人及救助站收養的流浪人員轉交給民辦養老機構，但僅按當地公辦養老機構供養標準或救助站救助標準補助，沒有考慮民辦養老機構需承擔的床位、護理、人員工資、水電等費用，給民辦機構造成沉重負擔。許多民辦養老機構反映，過重負擔使他們難以保證質量和持續發展。

民辦養老機構補貼政策難落實問題也是運營艱難和質量不高重要原因。

國家為鼓勵支持社會力量辦養老機構出臺多種補貼政策，包括對經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度；通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持民辦養老機構。但一些民辦機構反映，補貼力度過小，補貼不到位和打折扣問題普遍，還有機構因受種種制約拿不到補貼。

機構養老、居家養老和社區養老的結構和布局失衡也阻礙養老服務業健康發展。

中國社會保障學會副會長、南京大學教授童星在調查中發現，多地都將居家養老、社區養老、機構養老視為相互獨立、平行運作的服務模式，以各自所占百分比確定本地養老服務業發展規劃。比如上海市的“9073”（居家養老占90%、社區養老占7%、機構養老占3%）、北京市的“9064”、武漢市的“9055”，均對社區養老提出量化考核指標，包括服務用房面積、服務設施開放率、床位數和從業人數等。這種助推“社區辦機構”的定位“割裂”居家養老與機構養老的聯系，影響社會化養老服務效果。

童星教授認為，實際社區養老與居家養老、機構養老并非并列關系。從老人居住方式劃分，只有居家養老和機構照料。社區應作為平臺和紐帶，有機銜接家庭和機構，將居家養老和機構照料轉變為社會化養老服務。

盡管社區也可在居家與機構間獨立承接臨時性過渡性服務工作，但其目的不是模仿和復制機構，而是方便居家老人。童星表示，民政部門不應簡單參照對機構考評指標和優惠政策要求和扶持社區，而應探索適合于社區的新的考核辦法和優惠扶持政策。

構建新型“社會化養老”格局

針對公辦養老機構“不作為”和民辦機構負擔過重問題，不少學者建議改革現行政策，明確公辦養老機構主要承擔收養失能半失能老年人責任，讓有需要的健康老年人（包括“三無”、“五保”老人）入住民辦養老院，優先扶持立足社區或向社區輻射的養老機構。

青連斌建議，對公辦養老機構收住老人的資格條件應當盡快作出嚴格規定，即主要是失能半失能老人，重點是“三無”老人、低收入老人、經濟困難老人中的失能半失能老人。這既可緩解目前公辦養老機構一床難求局面，又可更充分利用有限資源緩解需求最大、最迫切也最困難的失能半失能老人入住養老機構難的現實問題。

至于如何從整體提升養老服務質量，優化養老服務格局，不少專家建議，國家應以滿足不同層次老年人多元化服務需求為基點，以社區為紐帶，整合居家養老和機構養老優勢，構建新型社會化養老服務體系。

國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》強調，“以政府為主導，發揮社會力量作用，著力保障特殊困難老人的養老服務需求，確保人人享有養老服務”。


鄭功成教授從完善養老服務業發展思路與政策體系角度出發給出解決路徑。他認為，新時期養老服務發展應充分尊重中國國情，以老年人需求為出發點，堅持立足社區，從重機構養老轉為以居家養老為重，從重城市輕農村轉為兼顧城鄉并向農村傾斜，從依據退休年齡一刀切轉化為以年齡為基準并重點考察失能狀態為依據，從公辦養老機構為主體轉化為民辦養老機構為主體，全面滿足老年人群體服務需求。而政策取向應通過城鎮社區和鄉村將養老機構、社會組織等的專業化服務與老年人居家生活緊密聯系，才能滿足絕大多數老年人需求并提高養老服務投入效率。

在這一過程中，機構養老服務與居家、社區養老服務融合發展或是趨勢。

中國老齡科學研究中心今年7月發布的《中國養老機構發展研究報告》認為，隨著中國養老服務的快速發展和養老服務網絡的不斷建立完善，機構、社區和居家養老服務一體化發展將是必然趨勢。